في تطور تشريعي سلبي جديد استدعى البرلمان المصري القانون رقم 10 لسنة 1972 بشأن الفصل بغير الطريق التأديبي ، و اضاف الى نصوصه بند جديد يتيح فصل الموظفيين في حالة إدراج الموظف على قوائم الارهابيين المنظمة بأحكام القانون رقم 8 لسنة 2015 فى شان تنظيم قوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيين على أن يعاد إلى عمله فى حالة إلغاء قرار الإدراج، و كذلك التوسع في صلاحيات رئيس الجمهورية في فصل الموظفين بالدولة وتوسيع دائرة الموظفيين المخاطبين بهذا القانون
القسم الاول
الخلفية التاريخية لاصدار القانون رقم 10 لسنة 1972
في اعقاب سيطرة الضباط الاحرار على مقاليد الحكم و تنازل الملك فاروق عن عرشمصر في 26 يوليو 1952 م ، كان هناك رغبه عارمه من الضباط الاحرار في بسط سلطانهم على مقاليد الحكم و بناءا عليه فأنه في 14 سبتمبر سنه 1952 م صدر المرسوم بقانون رقم 181 لسنه 1952 م في شأن فصل الموظفيين بغير الطريق التأديبي .(للاطلاع على كامل القانون راجع مرفق رقم 1)
وقد نص القانون على أن ” الموظفين غير الصالحين للعمل أو اللذين تتعلق بهم شبهات قوية تمس النزاهة أو الشرف أو حسن السمعة يفصلون بغير الطريق التأديبي .
وقد قامت الحكومة آنذاك بفصل عددا كبيرا من الموظفين بغير محاكمة و احيل الي المعاش نحو 450 ضابطا من ضباط الجيش والحق الكثير من ضباط الجيش موظفين بمختلف الوزارات او الشركات[1] ، و قد اشار المرسوم بقانون رقم 181 لسنه 1952 م الي ان مده العمل بهذا المرسوم هي سته اشهر فق ط لاغير ، الا انه في 23 ديسمبر 1952 م صدر القانون رقم 346 لسنه 1952 م بتعديل احكام القانون 181 لسنه 1952 م و التي جاءت التعديلات بشأن المادة الثامنه من القانون و التي تحدد المدة الزمنيه الخاصة بالقانون و التي جاءت التعديلات لتحدد موعد انهاء العمل بالقانون في موعد اقصاه 31 يناير 1953 م. (للاطلاع على القانون رقم 346 راجع المرفق رقم 2 )
و يتضح من نصوص المرسوم بقانون 181 بأنه قانون استثنائي مرتبط بفتره زمنيه بعينها نظرا لارتباطه باوضاع استثنائية محددة.
الا انه في عام 1963 صدر القرار بقانون رقم 31 لسنة 1963 [2]و الذي حصن قرارات رئيس الجمهورية بشأن فصل الموظفين بالوظائف العليا من رقابة القضاء و اعتبر ان قرارات رئيس الجمهورية في هذا الشان من قبيل اعمال السيادة الغير خاضعة للرقابة القضائية .
ثورة التصحيح و استخدام صلاحيات رئيس الجمهورية بشأن فصل الموظفين .
وفي اعقاب وفاة الرئيس الاسبق جمال عبد الناصر و تولي الرئيس أنور السادات مقاليد الحكم في مصر و ما صاحبه من صراعات على السلطه فيما بين الرئيس الجديد والناصريين اليساريين شاغلي المناصب العليا بالجهاز الاداري للدولة او ما أطلق عليهم مراكز القوى و هو ما أدى الي إندلاع احداث 15 مايو 1972 او ماعرف بثورة التصحيح [3] ، وهو ما دفع السادات آنذاك الي استعمال صلاحياته في فصل الموظفيين بالوظائف العليا دون الاجراءات التأديبية.
ولما كان القرار بقانون 31 لسنه 1963 م شابه تعارض مع دستور 1971 م وهو ما يعني ان القانون بات معيبا بعدم الدستورية و هو ما انتهت اليه المحكمة الدستوريةالعليا حيث قررت عدم دستورية [4]القرار بقانون رقم 31 لسنة 1963 م و ذلك في القضية المقيدة بجدول المحكمة العيا برقم 2 لسنة 1 قضائية عليا دستورية ،لاعتبارة قرارات رئيس الجمهورية في هذا الشأن من قبيل اعمال السيادة التي لا تخضع لرقابة القضاء .
لذا فان المشرع تدخل آنذاك بهدف اجراء تعديل قانوني يضمن فرض رقابة قضائية ” حتى و ان كانت شكلية ” على قرارات الفصل بغير الاجراءات التأديبية ، وذلك للتغلب على العوار الدستوري الذي اصاب القرار بقانون رقم 13 لسنة 1963 م .
وبناء عليه فقد سارع البرلمان المصري الي البحث عن مخرج تشريعي لهذا العوار الدستوري وهو ما دفع البرلمان الي أصدار القانون رقم 10 لسنة 1972م، خاصة و ان ابرز الانتقادات التي وجهت للقرار بقانون رقم 31 لسنة 63 كانت قائمة على ان هذا القانون قد جاء لإطلاق يد الحكومة دون رقيب في استعمال سلطانها في الفصل دون اجراءات تاديبية ليس هذا فحسب بل دون ضوابط حاكمة و منظمة لماهية الافعال التي في حالة اتيانها تتيح للحكومة او لرئيس الجمهورية فصل الموظفين ممن ارتكبوا هذا الفعل و ذلك دون اجراءات تأديبية .
و يتضح من المذكرة الايضاحية للقانون رقم 10 لسنة 1972 م أن المشرع هدف الي العمل على إنشاء اليه قانونية لضبط اعمال فصل العاملين بالدولة بدون اية اجراءات تأديبية. بهدف خلق رقابة قضائية شكليه تعالج اوجه العوار الدستوري من ناحية و من ناحية اخرى تحول دون عودة المفصول الي العمل مره اخرى و ذلك لضمان سيطرة النظام القائم آنذاك على الحكم و التخلص من اتباع النظام السياسي السابق له .
و أضافت المذكرة الايضاحية أنه ” كان من بين أهداف عملية التصحيح التى بدأت فى ١٥ مايو ١٩٧١ تأكيد سيادة القانون وكفالة الضمانات للمواطنين. واعمالا لهذه الأهداف جاء الدستور الجديد [5] فكفل فى المادة ٦٨ حق كل مواطن فى الالتجاء الى قاضيه الطبيعى، وحظر النص فى القوانين على تحصين أى عمل أو قرار ادارى من رقابة القضاء “
وقد اراد المشرع تقنين عملية الفصل دون ايه اجراءات تأدييبة للموظفين العاملين بالدولة فأشار الي انه ” كان المعمول به فى ظل قانون مجلس الدولة رقم ٥٥ لسنة ١٩٥٩، أن مجلس الدولة يختص بهيئة قضاء ادارى دون غيره بالفصل فى الطلبات التى يقدمها الموظفون العموميون بشأن القرارات الادارية الصادرة باحالتهم إلى المعاش أو الاستيداع أو فصلهم عن غير الطريق التأديبى، ويكون له فى ذلك ولاية القضاء كاملة، الغاء وتعويضا. غير أنه قد صدر بعد ذلك القرار بقانون رقم ٣١ لسنة ١٩٦٣ فعدل المادة ١٢ من قانون مجلس الدولة، واعتبر من قبيل أعمال السيادة التى لا يختص مجلس الدولة بنظر الطلبات المتعلقة بها، قرارات رئيس الجمهورية الصادرة باحالة الموظفين العموميين الى الاستيداع أو فصلهم عن غير الطريق التأديبى، فامتنع بذلك على الموظفين الذين تصدر مثل هذه القرارات فى شأنهم الطعن فيها بطلب الغائها أو التعويض عنها “
و أشارت المذكرة الايضاحية لمشروع القانون كذلك ، الي ان الموظفيين المعنيين بهذا التشريع هم اصحاب الوظائف الادارية العليا و اشارت المذكرة الي ان ” التفرقة فى هذا الخصوص بين وظائف الادارة العليا وبين سائر الوظائف الأخرى تفرقة سائغة، لإن وظائف الادارة العليا هى من وظائف التوجيه والقيادة التى تقتضى ثقة فى القائمين بها واطمئنانا كاملا الى كفايتهم القيادية. وهى وظائف بطبيعتها قد يتعذر محاسبة شاغليها بالطريق التأديبى. وقد جرى قضاء مجلس الدولة الفرنسى على أن للادارة سلطة تقديرية أوسع بالنسبة لشاغلى وظائف التوجيه والقيادة (حكم مجلس الدولة الفرنسى فى ٢٤ يونيو ١٩٤٩ بشأن فصل مدير وكالة الصحافة الفرنسية، وحكمه فى ٢ فبراير ١٩٦٦ بشأن فصل رئيس المجلس الأعلى للاذاعة والتليفزيون الفرنسى)
و بناء عليه فأنه يتضح لنا من خلال ما أورده المذكرة الايضاحية للقانون من حيث شرح فلسفة القانون و اهدافة التي سن من اجلها و هي منح الادارة السياسية صلاحية فصل العاملين في الوظائف الادارية العليا و ذلك لكون ان تلك الوظائف بطبيعتها قد يعذر مسائله شاغليها عبر الطرق التأديبية و من ناحية اخرى فأن الامر لا يستقيم ان يكون شاغلي تلك المناصب القيادية ليس بأهل للثقة .
وهو ما يعني ان هذا القانون يطبق في الاحوال الاتية .
- في حالة اعلان حالة الظوارئ و العمل بها (أي انه قانون يفعل في الظروف الاستثنائية)
- ان القانون يطبق على العاملين في الوظائف الادارية العليا و الذين لا يمكن محاسبتهم عبر الطرق التأديبية العادية.
- ان ما يقصد بالوظائف الادراية العليا هنا هي الوظائف التي يتمتع العاملين فيها بادوات التوجيه والقيادة عبر الجهاز الاداري بالدولة.
و يتضح من خلال ما تم استعراضة عن الخلفية التاريخية للقانون 10 لسنة 1972 و سلفة فأنه يتضح لنا ان هذا التشريع و جذورة التشريعية السابقة ماهي الا تشريعات أستثنائية بطبيعتها تم سنها لمواجهة ظروف وقتيه بعينها وهو ما يعني ان هذه التشريعات تدور وجودا و عدما مع الظرف الزماني الذي خلق له و كذا يفعل في حالة الطوارئ فقط فهو قانون مرتبط بحالة استثنائية اصلية ، حتى و ان اضيف للنبية التشريعية العادية فأنه لا ينزع عنه الصفة الاتسثنائية
[1] راجع ” تاريخنا القومي في سبع سنوات 1952 – 1959 ” – عبد الرحمن الرافعي .ص 69.
[2] القرار بقانون رقم رقم ٣١ لسنة ١٩٦٣ استهدف تعديل المادة ١٢ من قانون مجلس الدولة رقم ٥٥ لسنة ١٩٥٩، واعتبر أن القرارات الصادرة من رئيس الجمهورية باحالة الموظفين العموميين الى الاستيداع أو فصلهم عن غير الطريق التأديبى ، من قبيل أعمال السادة التى لا يختص مجلس الدولة بنظر الطلبات المتعلقة بها،فامتنع بذلك على الموظفين الذين تصدر مثل هذه القرارات فى شأنهم الطعن فيها بطلب الغائها أو التعويض عنها.
[3] ثورة التصحيح وتعرف أيضا بأحداث مايو 1971، هو المصطلح الذي أطلق على عملية تنقيح الرئيس أنور السادات السلطة في مصر بعد إزاحته الناصريين اليساريين. عقب وفاة جمال عبد الناصر تولى أنور السادات مهام الرئاسة وأعقب ذلك في 15 مايو 1971م قيامه بحركة للقضاء على نفوذ ما عرف بمراكز القوى السابقة التي تمتعت بقدر كبير من السلطات في عهد عبد الناصر.
[4] راجع القضاء الدستوري في خمسين عاما لجماية حقوق الانسان و ضمانات التقاضي (1969 – 2019 ) – د . خالد محمد القاضي ص 21 و ما بعدها .
[5] يقصد به دستور 1971م
إستدعاء القانون 10 لسنة 1972 م في البرلمان الحالي.
في مطلع اغسطس 2020 م و في الايام الاخيرة من عمر البرلمان الحالي احال رئيس مجلس النواب الي لجنة مشتركة من لجنتي الشئون التشريعية و الدستورية و القوى العاملة مشروع بقانون – مقدم من السيد النائب علي علي محمد بدر و أكثر من عشر اعضاء البرلمان – بتعديل بعض احكام القانون رقم 10 لسنة 1972 بشأن الفصل بغير الطريق التأديبي.
وقد عقدت اللجنة اجتماعها لنظر مشروع القانون المقدم في الاول من نوفمبر 2020 م و تم اقراره و عرضة على البرلمان الذي وافق عليه و احاله الي مجلس الدولة لمراجعته قبل اقراراه بشكل نهائي من قبل البرلمان.
و قد اشار التقرير النهائي للجنة المشتركة (التشريعية و القوى العاملة ) [1] إلي أن المادة (237) من الدستور. أوجبت على الدولة مواجهة حالات الإرهاب بصوره وأشكاله كافة، وتعقب مصادر تمويله وفق برنامج زمني محدد باعتباره تهديدا للوطن والمواطنين مع ضمان الحقوق والحريات، وفرض القانون تنظيم أحكام إجراءات مكافحة الإرهاب والتعويض العادل عن الأضرار الناجمة عنه وبسببه.
و اضاف تقرير اللجنة أنّ الدولة تخوض حربا شرسة ضد الإرهاب والعنف والتطرّف، بالنظر إلى أنّ الإرهاب يبدأ بفكر شاذ مسموم ينشره أتباعه ومعتنقوه من الضالين والمضلين، ويخدعون به غيرهم، فتتشكل بذلك حاضنة فكرية فاسدة للإرهاب والعنف.
وأضافت اللجنة عبر تقريرها ، أنّه لما كان العمل بالجهات التابعة للدولة لا يصح أن يكون مسرحا لعرض الآراء والأفكار المتطرفة، وساحة للاستقطاب الفكري وبيئة خصبة تستغلها الجماعات الإرهابية لتجنيد أتباعها، مع ما يشكله ذلك من خطر داهم على الصالح العام والمجتمع، بما يستلزم إبعاد الموظفين المنتمين فكريا للجماعات الإرهابية عن العمل بالجهات التابعة للدولة ، و اكدن اللجنة المشتركة في تقريرها أن المادة (1) المستبدلة أوردت على سبيل الحصر، الجهات التي يجوز فصل العاملين بها بغير الطريق التأديبي، على نحو يشمل فضلا عن وحدات الجهاز الإداري الدولة و وحدات الإدارة المحلية والجهات المخاطبة بأحكام قانون الخدمة المدنية والهيئات العامة الخدمية والاقتصادية، وأشخاص القانون العام وشركات القطاع العام وشركات قطاع الأعمال العام والعاملون الدين تنظم شؤون توظيفهن، أو لوائح خاصة ودون المساس بما قد يكون مقررا لبعض الفئات من ضمانات دستورية في مواجهة العزل.
وتابعت المذكرة أنّه لما كان تجفيف منابع هذا الفكر لا يقف عند حد مواجهة مروجيه من العاملين بالجهاز الإداري الدولة فقط، وإنّما تستدعي مواجهتهم بصورة أوسع وأكثر شمولا، لذلك فقد ارتأى تعديل القانون الفصل بغير الطريق التأديبي المشار إليه، ليسري على العاملين بكل مواقع العمل والإنتاج التي تملك الدولة توجيهها، أما لكون الدولة هي المالكة لها أو المساهم الرئيسي وصاحب القرار فيها باسم شركات القطاع العام وشركات قطاع الأعمال العام، أو لكون تلك المواقع فضلا عن تبعيتها للدولة ذات أثر عميق في تشكيل الوعي العام وتوجيه أفكار الشباب والنشء، مثل المؤسسات الجامعية والتعليمية التابعة للدولة. و اضافت اللجنة عبر تقريرها ان مشروع القانون اجاز في المادة( 2/الفقره الاولى ) لرئيس الجمهورية أن يفوض السلطة الادنى مباشرة ممثلة في رئيس مجلس الوزراء في إصدار قرارات الفصل وذلك تخفيفا للعبء الأداري في ضوء اتساع رقعة الجهات المخاطبة بالقانون.
التعليق على مشروع القانون
اولا التعليق على نصوص المواد المقترحة بمشروع القانون
| النص في القانون القائم | مشروع القانون كما اقرته اللجنة التشريعية و لجنة القوى العاملة | التعليق |
| تستبدل بنصوص المواد ( (1و ،) 2/فقرة أولى)، و (3) من القانون رقم 10لسنة 1972بشأن الفصل بغير الطريق التأديبي، النصوص الآتية: | ||
| مادة ١ – مع عدم الإخلال بالسلطات التى يقررها القانون فى حالة إعلان الطوارئ، لا يجوز فصل العاملبإحدى وظائف الجهاز الإدارى للدولة أو الهيئات والمؤسسات العامة ووحداتها الاقتصادية بغير الطريق التأديبى إلا فى الأحوال الآتية: ( أ ) إذا أخل بواجبات الوظيفة بما من شأنه الإضرار الجسيم بالإنتاج أو بمصلحة اقتصادية للدولة أو أحد الأشخاص الاعتبارية العامة. (ب) إذا قامت بشأنه دلائل جدية على ما يمس أمن الدولة وسلامتها. (ج) إذا فقد أسباب الصلاحية للوظيفة التى يشغلها لغير الأسباب الصحية، وكان من شاغلى وظائف الإدارة العليا. (د) إذا فقد الثقة والاعتبار، وكان من شاغلى وظائف الإدارة العليا. |
المادة “1” مع عدم الإخلال بالسلطات التى يقررها القانون فى حالة إعلان الطوارئ لا يجوز الفصل بغير الطريق التأديبى للموظفين أو العاملين بحسب الأحوال بإحدى وحدات الجهاز الإدارى للدولة أو وحدات الإدارة المحلية أو أى من الجهات المخاطبة بأحكام قانون الخدمة المدنية أو الذين تنظم شؤون توظيفهم قوانين أو لوائح خاصة وذلك من غير الفئات المقرر لها ضمانات دستورية فى مواجهة العزل، وكذا الموظفين والعاملين بالهيئات العامة الخدمية والاقتصادية أو المؤسسات العامة أو أى من أشخاص القانون العام أو شركات القطاع العام أو شركات قطاع الأعمال العامإلا فى الأحوال الأتية: أ – إذا أخل بواجبات الوظيفة بما من شأنه الإضرار الجسيم بالإنتاج أو بمصلحة اقتصادية للدولة أو لأى من الجهات المنصوص عليها بهذه المادة. ب- إذا قامت بشأنه دلائل جدية على من يمس أمن الدولة وسلامتها. ج: إذا فقد أسباب الصلاحية للوظيفة التى يشغلها لغير الأسباب الصحية. د- إذا كان فاقدا للثقة والاعتبار. ه- إذا أدرج على قوائم الارهابيين المنظمة بأحكام القانون رقم 8 لسنة 2015 فى شان تنظيم قوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيين على أن يعاد إلى عمله فى حالة إلغاء قرار الإدراج. | توسع مشروع القانون فيما يخص العاملين المخاطبين به وهو ما يخرجه من نطاق فلسفته الاصلية التي بني عليها و الحاجه التشريعية التي أسس علهيا القانون وهي مخاطبة القانون للعاملين بالوظائف الادارية العليا ممن لا يخضعون لاجراءات تأديبية من ناحية و ممن يملكون ادوات القيادة و التخطيط في الجهاز الاداري بالدولة مما يستوجب معهم تمتعه بالثقة من قبل رئيس الدولة لضمان حسن سير عمل المنظومة الادارية بالدولة. اما التوسع في الوظائف و النزول بالتدرج الوظيفي ليشميل الوحدات المحلية و كافة الجهات الادارية المخاطبة باحكام قانون الخدمة المدنية ليشميل صغار الموظفيين ممن لايملكون ادوات القيادة و ادارة الشأن العام بالجهاز الاداري وهم خاضعين لكافة اشكال المراقبة و المحاسبة و ادوات التأديب الادارية الاخرى وهو مايعني ان هذا التوسع جاء على غير صحيح من القانون و مخالفة لفلسفة القانون الاساسية و مبادئة التي سن من اجلها. وفي الفقرة ج / د من المشروع حذف عبارة ” وكان من شاغلي وظائف الادارية العليا ” وهو ما يؤكد على ما انتهينا اليه في الفقرة السابقة بأن الهدف من المشروع بقانون هو التوسع في آلية العزل لتطول كافة العاملين بالجهاز الاداري بالدولة دوناية اجراءات تأدييية . اضاف المشروع البند ( ه ) للقانون بحيث يمنح رئيس الجمهورية او رئيس الوزراء حال تفويضة صلاحية عزل العاملين بالجهاز الاداري بالدولة لك من أدرج اسمه على قوائم الارهابيين . |
| مادة ٢ – يتم الفصل فى الأحوال المبينة بالمادة السابقة بقرار من رئيس الجمهورية بناء على اقتراح الوزير المختص بعد سماع أقوال العامل، وذلك دون إخلال بحقه فى المعاش أو المكافأة. وفى جميع هذه الأحوال يجب أن يكون قرار الفصل مسببا ويبلغ إلى العامل المفصول. ولا يجوز الالتجاء إلى الفصل بغير الطريق التأديبى إذا كانت الدعوى بطلب الفصل قد رفعت أمام المحكمة التأديبية. |
المادة “2/فقرة اولى يفصل الموظف أو العامل فى الأحوال المبينة بالمادة “1” بعد سماع أقواله بقرار من رئيس الجمهورية أو رئيس مجلس الوزراء فى أحوال تفويضه وذلك دون إخلال بحقه فى المعاش أو المكافأة. | يستمر مشروع القانون في التوسع في دائرة العزل بغير الطرق التأديبية بشكل مخالف لفلسفة القانون الاساسي و الذي بيني عليه التشريع بكامله وهو انحصار اختصاص العزل بقرار من رئيس الجمهورية ليتم التوسع في الامر و منح رئيس الوزراء ذات الصلاحية حال تفويضة من قبل رئيس الجمهورية في هذا الشأن . |
| مادة ٣ – يختص مجلس الدولة بهيئة قضاء إدارى، دون غيره، بالفصل فى الطلبات التى يقدمها العاملون بإحدى وظائف الجهاز الإدارى للدولة أو الهيئات والمؤسسات العامة ووحداتها الاقتصادية، بالطعن فى القرارات النهائية الصادرة بالفصل بغير الطريق التأديبى طبقا لهذا القانون، وتكون له فيها ولاية القضاء كاملة، على أن يتم الفصل فى الدعوى خلال سنة على الأكثر من تاريخ رفعها. ويجوز للمحكمة بالنسبة لقرارات الفصل الصادرة بشأن شاغلى وظائف الإدارة العليا أو الصادرة أثناء قيام حالة الطوارئ وللأسباب التى ترى أن المصلحة العامة تقتضيها، أن تحكم بالتعويض إذا كان له مقتض، بدلا من الحكم بإلغاء القرار المطعون فيه |
مادة “3” يختص مجلس الدولة بهيئة قضاء إدارى دون غيره بالفصل فى الطلبات التى يقدمها الموظفون أو العاملون عليهم فى المادة “1” من هذا القانون طعنافى القرارات النهائية الصادرة بالفصل بغير الطريق التأديبى طبقا لهذا القانون. ويجوز للمحكمة أن تحكم بالتعويض بدلا من الحكم بإلغاء القرار المطعون وذلك للأسباب التى ترى أن المصلحة العامة تقتضيها. | استمرار لذات النهج المتوسع لمشروع القانون المقترح بالمخالفة للقانون الاساسي فأن المشروع توسع في امكانية منح المحكمة صلاحية الحكم بالتعويض بدلا من اعادة من تم عزلة او استبعادة الي العمل مره اخرى . حيث كان الامر محصورا فيما سبق في ان المحكمة في حالة الطوارئ فقط لها ان تحكم بالتعويض و في غير حالة الطوارئ تحكم باعادة المفصول الي عملة مره اخرى . الا ان التعديل المقترح توسع في الامر و منح المحكمة امكانية الحكم بالتعويض بدلا من اعادة المفصول الي عمله مره اخرى طالما كانت المصلحة العامة تقتضي ذلك الامر . وهو توسع غير مبرر حيث الاصل ان القانون 10 لسنة 1972 هو قانون استثنائي خلق لظروف استثنائيه فقط ولا يتم العمل به في الظروف العادية. |
التعليق الختامي على مشروع القانون
يتضح من المذكرة الايضاجية للمشروع و تقرير اللجنة المشتركة بشأن مشروع القانون انه أستهدف في الاساس ملاحقة الفكر الارهابي و مكافحته و الحد من انتشاره في الجهاز الاداري للدولة المصرية بكل تفرعاتها و ذلك اعمال لنص المادة 237 من الدستور التي اوجبت على الدولة مكافحة الارهاب و فكره خلال جدول زمني .
التعديلات المقترحة لا تلبي رغبة المشرع في حماية الصالح العام بل تضر به.
مما سبق يتضح لنا ، أن الاسس التي بنيت عليها تلك التعديلات المقترحة هي قائمة على فكره، أن هناك ظرف استثنائي تمر به البلاد وهو مكافحة الارهاب، و ان هذا الوضع الاستثنائي أحتاج الي تدخل تشريعي لتمكين الدولة من مكافحة الارهاب، و الحد من انتشار الافكار الارهابية داخل الجهاز الاداري للدولة ، حفاظا على الصالح العام .
و يمكننا ان نستخلص مما سردته اللجنة عبر تقريرها عن ماهية الاحتياجات التي دفعت البرلمان للتدخل لتعديل احكام القانون 10 لسنة 72 و التي تمثلت في الاتي .
- أنّ الدولة تخوض حربا شرسة ضد الإرهاب والعنف والتطرّف، بالنظر إلى أنّ الإرهاب يبدأ بفكر شاذ مسموم ينشره أتباعه ومعتنقوه من الضالين والمضلين، ويخدعون به غيرهم، فتتشكل بذلك حاضنة فكرية فاسدة للإرهاب والعنف.
- ان الدستور المصري الزم الدولة بالعمل على مكافحة الارهاب و التصدي له.
- ان العمل بالجهات التابعة للدولة لا يصح أن يكون مسرحاً لعرض الآراء والأفكار المتطرفة، وساحة للاستقطاب الفكري وبيئة خصبة تستغلها الجماعات الإرهابية لتجنيد أتباعها.
- 4. أن تجفيف منابع الفكر الارهابي لا يقف عند حد مواجهة مروجيه من العاملين بالجهاز الإداري الدولة فقط، وإنّما يستدعي مواجهتهم بصورة أوسع وأكثر شمولا.
- أنه يجب ان يتم التوسع فيما يخص المكلفين بهذا القانون ليشمل كل العاملين بمواقع العمل والإنتاج التي تملك الدولة توجيهها أو ليشمل العاملين بجهات – فضلا عن تبعيتها للدولة – ذات أثر عميق في تشكيل الوعي العام .
الا انه على الرغم من وجاهة تلك الاسس و عدم الاختلاف عليها. إلا ان ما جاء من تعديلات قد خرج عن هذا الاطار جملة و تفصيلا.
فالتوسع الشديد في الفئات المخاطبة بهذا القانون بحيث بات يشمل كافة العاملين بالجهاز الاداري بالدولة، و تفريعاته كاملة فهو توسع لا مبرر له . فصغار الموظفيين و العاملين بالجهاز الاداري للدولة لهم اليات محاسبة، و اليات للتأديب موضحة طبقا للتشريعات المنظمة للعمل بكل قطاع من تلك القطاعات. هذا من جانب و من جانب اخر فأنه أذا ما ثبت يقينا أن اي من العاملين بالقطاع الادراي للدولة ينتمي الي اي من الجماعات الارهابية او لاي من الجماعات التي تستخدم الارهاب كوسيلة لتنفيذ اغراضها فأن هناك ترسانه قانونية ضخمة يمكن من خلالها محاسبته دون ان يكون هناك احتياج لتدخل تشريعي يمنح للسلطة التنفيذية الفصل دون اية اجراءات تأديبية .
و لكن هذا التوسع في المخاطبين بالقانون بالاضافة الي استعمال العبارات الفضفاضة التي لها اكثر من معني و تأويل و تنطبق على العديد من الافعال التي لا يستهدفها المشرع في الاساس فأنه قد يؤدي الي توسع السلطة التنفيذية في استخدام ما منحه لها القانون من صلاحيات بناء على شبهات او تحريات او بيانت غير دقيقة او صحيحة و هو ما يؤدي في النهاية الي أضرار جسيمة ، تفوق المصلحة التي هدف المشرع الي حمايتها .
التعديلات المقترحة تخل بمدأ تدرج العقوبة.
أنهتينا في الفقرة السابقة الي ان المشرع لم يكن بحاجه الي تدخل تشريعي لتعديل القانون 10 لسنة 1972 . أن كافة التعديلات التي اضيفت لنصوص هذا القانون لا تتفق مع التبرير القانوني الذي عرضه مشروع القانون عبر مذكرته الايضاجية او عبر تقرير اللجنة المشتركة من قبل الدستورية و القوى العاملة بالبرلمان .
و من زاوية أخرى فأن تلك التعديلات المقترحة تأتي لتخل بمبدأ التدرج في العقاب قبل الفصل[1]، ويعتمد في العقاب على أسباب خارج مهام وشروط الوظيفة ذاتها . خاصة فيما يتعلق بالموظفيين ممن لا يشغلون المناصب الادارية العليا بالدولة . حيث انهم خاضعون لاحكام تشريعات تنظم أطر عملهم و آلية المحاسبة و العقاب.
عدم التزام المشرع بالضوابط الدستورية بشأن صياغة النصوص العقابية .
اتفق الفقه القانوني بكل صورة و اطيافة على أنه لا مجال للاعتذار بالجهل بالقانون وان هذا الجهل لا يعفي مرتكب الفعل المؤثم من العقوبة ايا كانت مبرراته في هذا الشأن، الا ان نظرية عدم جواز التذرع بالجهل بالقانون لا يمكن ان تفعل دون توافر احد اهم المبادئ القانونية و هو مبدأ ” اليقين القانوني ” و الذي يعني ان يكون القانون مكتوب ، يمكن دائمًا الرجوع إليه، ويلزم أن يُكتب بلغة يفهمها المواطن، وأن يكون النص واضحًا بالشكل الكافي الذي يجعل الفرد عند قراءة النص عالمًا على وجه التحديد بحدود حرياته ويرى وبوضوح حدود التجريم[2]،
و أعمالا لمبدأ ” اليقين القانوني ” فأنه يُحظر على المشرع ان يعمل على أستخدام كلمات أو مفردات أو عبارات قد توقف استخدامها منذ زمن وغاب عن الناس معناها على سبيل المثال، أو كلمات وعبارات تنتج نصوصًا غير مفهومة الدلالة والغرض.
و كانت المحكمة الدستورية العليا قد اشارت الي انه يجب ان يقدم النص العقابي للناس[3] «إخطارًا بما ينبغي عليهم أن يدعوه أو يأتوه من الأفعال التي نهاهم المشرع عنها أو طلبها منهم».
المبادئ التي قررتها المحكمة الدستورية في شأن صياغة التشريعات الجزائية
أتخذت لمحكمة الدستورية العليا موقف صارم تجاه صياغة التشريعات الجزائية تحديدًا، حيث انها تتعلق بحياة الافراد وحرياتهم، و قد أكدت المحكمة على أنه «من القواعد المبدئية التي يتطلبها الدستور في القوانين الجزائية أن «تكون درجة اليقين فيها التي تنظم أحكامها في أعلى مستوياتها وأظهر في هذه القوانين منها في أي تشريعات أخرى، وذلك لأن القانون الجنائي وإن اتفق مع غيره من القوانين في سعيها لتنظيم علائق الأفراد فيما بين بعضهم البعض، وعلى صعيد صلاتهم بمجتمعهم، إلا أن هذا القانون يفارقها في اتخاذه الجزاء الجنائي أداة لحملهم على إتيان الأفعال التي يأمرهم بها أو التخلي عن تلك التي يدعوهم لاجتنابها[4].
وأكدت المحكمة الدستورية على أن النصوص العقابية، تحكمها «مقاييس صارمة ومعايير حادة» و اشارت المحكمة الدستورية العليا الي أن ” فكره الجزاء ً جنائيا كان أم مدنيًّا أم تأديبيّاً تعني أن خطاً معينًا لا يجوز تجاوزه ويتحدد ذلك في المجال الجنائي من خلال النصوص العقابية التي يكون تحديدها للافعال التي ادخلها المشرع مجال التجريم جلياً قاطعاً بما مؤداه أن تعريفًا قانونيّا بالجريمة محددا لعناصرها يكون لازما . فلا يجوز القياس عليها لإلحاق غيرها بها ، بإعتبار ان الشرعية الجنائية مناطها تلك الافعال الي أثمها المشرعمن منظور إجتماعي فلا تمتد نواهيه لغيرها ولو كان إتيانها يثير إضطرابا عاما او كان مضمونها فجاً عابثاً[5].
و قد اوضحت المحكمة الدستورية العليا نطاق مبدأ شرعية الجرائم و العقوبات حيث اكدت على أن «النطاق الحقيقي لمبدأ شرعية الجرائم والعقوبات، إنما يتحدد على ضوء ضمانتين تكفلان الأغراض التي توخاها، أولاهما: أن تصاغ النصوص العقابية بطريقة واضحة محددة لا خفاء فيها أو غموض، فلا تكون هذه النصوص شباكًا أو شراكًا يلقيها المشرع متصيدًا باتساعها أو بخفائها من يقعون تحتها أو يخطئون مواقعها[6].
و يتضح من هذا ان المحكمة الدستورية قد أرست مبادئ واضحة و محددة فيما يخص تشريعة و صياغة النصوص العقابية و بإنزال تلك المبادئ على مشروع القانون محل البحث نجد ان المشرع كان ابعد ما يكون عن اي من تلك المبادئ .
فكما اوضحنا فإن النص الحزائي يجب أن يكون جليًا في بيان الحدود الضيقة لنواهيه، لا يسمح بتداخل معانيه أو تشابكها، فلا يجوز أن ينزلق المشرع إلى التعبيرات المرنة أو الفضفاضة أو الغامضة أو المتميعة عند صياغة النصوص الجزائية بما لا يجعل المخاطبين بها على بينة من حقيقة الأفعال التي يتعين عليهم تجنبها.
وبمراجعة نص المادة 2 من مقترح القانون بشأن الافعال التي تستوجب الفصل من الخدمة دون اجراءات تأديبة نجدها انها جائت مخالفة لكافة الضوابط و المبادئ التي حددتها المحكمة الدستورية العليا فيما يخص النصوص الجزائية و العقابية .
فقد أوضح المشرع الافعال المعاقب عليها و التتي تتيح الفصل على النحو التالي .
أ – إذا أخل بواجبات الوظيفة بما من شأنه الإضرار الجسيم بالإنتاج أو بمصلحة اقتصادية للدولة أو لأى من الجهات المنصوص عليها بهذه المادة.
يتحدث النص على الاضرار الجسيم بالانتاج او بمصلحة اقتصادية للدولة او لاي من الجهات المذكور في القانون وهو نص يمكن ان يندرج تحته اي فعل يمكن ان يأتيه اي من العاملين او الموظفين بالجهاز الاداري فالامر يتسع للعديد و العديد من الافعال بما يسمح بانتقائية المحاسبة و ازدواجية المعايير
فلا يمكن ان يكون تقدير الفعل متروك حسب الاهواء و الرؤى المختلفة في حين ان هذا الفعل قد يؤدي الي معاقبة بالفصل المباشر من العمل .
ب- إذا قامت بشأنه دلائل جدية على من يمس أمن الدولة وسلامتها.
لا يمكن ان يتفق شخصان على المقصود بالدلائل الجديه من ناحية او المقصود بأمن الدولة و سلامتها فالامر مختلف عليه و يقدر حسب وجهات النظر و الرؤى و هو غير مقبول على الاطلاق في ظل ضخامة العقوبة المبنية على هذا الامر .
ج: إذا فقد أسباب الصلاحية للوظيفة التى يشغلها لغير الأسباب الصحية.
د- إذا كان فاقدا للثقة والاعتبار.
و عليه فأننا بمجرد مطالعة النصوص الخاصة بالافعال التي من شأنها ان يؤدي اتيانها الي فصل الموظف او العامل دون اجراءات تأديبية او دون تدرج في العقوبة فأننا نجد ان كافة تلك الافعال قد جاءت متداخلة معانيها و متشابكة ، يمكن تاؤيلها بأكثر من شكل و تفسيرها باكثر من رؤية وذلك كونها من قبل النصوص المرنة ، الفضفاضة، الغامضة ، المتميعة بحيث تجعل المخاطبين بها على غير بينة من حقيقة الأفعال التي يتعين عليهم تجنبها.
الخلاصة
في نهاية تقريرنا هذا فأننا نود ان نشير الي ان القانون رقم 10 لسنة 1972 م و التعديلات المقترحة بشأنه بعض احكامة يحتاج الي اعادة تدخل تشريعي للمراجعة خاصة في ظل وجود شبهات بعوار دستوري سواء على مستوى الصياغات للنصوص العقابية و الجزائية بالقانون او من حيث عدم التدرج في العقوبات بشأن الفصل .
[1] تصريحات للخبير الحقوقي و المحامي بالنقض الاستاذ نجاد البرعي https://www.bbc.com/arabic/middleeast-54855242
[2] راجع مذكرة اسباب عدم دستورية مادة ازدراء الاديان – من اصدارت المبادرة المصرية للحقوق الشخصة ص 7 و ما بعدها.
[3] قضية رقم 58 لسنة 18 – بجلسة 5 يوليو 1997- المكتب الفني – الجزء 1 – صفحة 731.
[4] الحكم رقم 114 لسنة 21 – جلسة 2 يونيو 2001 م – مكتب فني 9 – الجزء 1 – صفحة 986
[5] راجع الطعن رقم 33 لسنة 16 – جلسة 3 فبراير 1996 – مكتب فني 7 – الجزء 1 – صفحة 393 .
[6] طعن رقم 84 لسنة 17 – جلسة 15\3\1997 – مكتب فني 8 – الجزء 1 – صفحة 461
